A Noruega é um caso elucidativo. Tem o maior índice de desenvolvimento humano do planeta, a seguir à Suíça. Em todas as métricas de desenvolvimento, a Noruega está nos lugares cimeiros, e a prosperidade da Noruega assenta desde 1973 nas exportações de crude no Mar do Norte (descobertas nos anos 60). Mesmo com a transição energética em curso, exportou, em 2022, cerca de 1,4 milhão de barris de petróleo por dia.
Importa referir que a Noruega sofre da "Doença Holandesa" ("Dutch Disease") e não é um caso que cerca de 78% das exportações da Noruega são de petróleo e gás. O que isso significa? O termo foi inventado pela Revista "The Economist" em 1977, para explicar o declínio acentuado das exportações da Holanda, por causa da apreciação do Florim (antiga moeda Holandesa), devido às exportações de gás natural. É primacialmente esse fenómeno monetário que explica a perda de competitividade de outros sectores em país cuja matriz é a exportação de commodities. Só mais tarde é que encontramos na literatura académica uma equiparação da Doença Holandesa ao fenómeno da maldição dos recursos.
Só foi a partir de 1990 que a Noruega começou a poupar os excedentes do petróleo que agora se estimam em cerca de 1 trilião (na designação anglo-saxónica) de dólares para uma população de pelo menos 5 milhões de habitantes no famoso Fundo de Pensões (Fundo Soberano). Esse fundo de poupanças detém, em regra, aproximadamente 1,5% de todas as empresas listadas nas principais bolsas mundiais e tem sido bastante elogiado pela sua transparência e gestão pelo Banco Central, bem como fiscalizado pelo Parlamento norueguês.
A questão fundamental é que, para a Noruega, o petróleo não foi nem é uma maldição, pelo contrário, tem sido uma bênção e é uma das razões fundamentais para a prosperidade Norueguesa. Foi a presença da democracia ou foram as escolhas políticas da elite norueguesa que permitiram criar ou estabelecer instituições não-extractivas? O governador do Banco Central Norueguês, Oysten Osten, em Março 2019, num seminário em Moçambique, foi claro quando afirmou que, nalguns países, o petróleo foi visto como uma maldição ("curse"), mas na Noruega o petróleo foi uma bênção e atribuiu a boa gestão dos recursos à presença da democracia e instituições de confiança ("sensible resource management, based on a well-functioning democracy and longstanding and trustworthy institutions").
A Noruega já era uma democracia e era um país relativamente próspero quando começou a explorar petróleo, contrariamente ao senso comum que assume que a Noruega era um país pobre e com instituições precárias, o que significa que o país e as suas elites estavam preparados para o excedente que adveio das receitas de crude, e isso não afectou a sua economia política, degradando as instituições. Mas não conseguiu diversificar as suas exportações para o sector industrial ou de serviços e, por isso, nunca teve o equivalente de uma Saab, Volvo ou uma Ericson como a Suécia, o seu "irmão" nórdico desprovido de petróleo e gás. E é este lado que o público em regra desconhece, a Noruega foi o melhor aluno do mundo na gestão dos recursos petrolíferos, mas não conseguiu diversificar a sua economia na sua matriz de exportações, para além do petróleo e gás.
Podemos, também, contrastar a Noruega com o Reino Unido, que descobriu e começou a produção de petróleo e gás no Mar do Norte, no mesmo período (descobertas comerciais nos anos 60 e produção a partir de 1973), mas usou a receita petrolífera como despesa comum, sem canalizar as receitas petrolíferas para um Fundo Soberano ou de Poupanças. Enquanto a Noruega pode orgulhar-se de ter um trilião de dólares em poupança para as gerações futuras, o Reino Unido tem zero em poupanças petrolíferas. E ninguém coloca em causa a qualidade das instituições do Reino Unido ou da sua democracia e nem do facto de ser uma das maiores economias do mundo nesse período.
A lição aqui é que nem sempre as escolhas políticas de países com instituições sólidas e regimes democráticos irão levar a um aproveitamento eficiente dos recursos petrolíferos, sabendo que é um bem escasso, não renovável, e hoje sabemos com um impacto profundo no meio ambiente por causa das emissões de CO2.
Os Emirados Árabes Unidos não são uma Democracia e nem formalmente adoptaram um Estado Democrático de Direito. Pelo contrário, são uma federação constituída por 7 Emirados, sendo Abu Dhabi os Emirados mais ricos e o líder da federação, onde se concentra 90% da produção petrolífera essencialmente asseguradas pela ADNOC (a estatal de Abu Dhabi). O Dubai são os Emirados mais conhecidos dentro da federação, mas o motor económico é Abu Dhabi, cujo líder tem também a presidência da federação.
Os Emirados Árabes Unidos também têm um índice de desenvolvimento humano elevado, estando em 26.º lugar numa lista de 191 países (Angola, para comparação, está no lugar 148). As poupanças petrolíferas de Abu Dhabi aproximam-se dos 900 biliões de dólares na "Abu Dhabi Investment Authority", o seu Fundo Soberano. Apesar de não ser uma democracia, os Emirados Árabes Unidos conseguiram transformar um país pobre localizado no deserto em um lugar atractivo e uma plataforma de negócios internacionais. Os Emirados Árabes Unidos tinham tudo para dar errado, falta de terra aráveis e falta de água, uma economia assente nas pescas e um regime não-democrático composto por monarquias absolutas, mas, mesmo assim, foram capazes de profissionalizar a administração pública, atrair investimento directo estrangeiro, garantir um nível de bem-estar aos seus cidadãos e poupar parte das receitas petrolíferas para o futuro. No caso dos Emirados Árabes Unidos, o papel das lideranças é fundamental para perceber que o petróleo não é necessariamente uma maldição, nem sequer em regimes não-democráticos. E os Emirados já estão a pensar num mundo pós-petróleo, não é um acaso que a sede da Agência Internacional das Energias Renováveis (a IRENA) está em Abu Dhabi na Masdar City (uma cidade inteiramente movida a energias renováveis), e os Emirados são um dos maiores investidores em energias renováveis, em especial a energia solar.
A questão fundamental é porquê que o petróleo é visto como uma maldição, se não foi uma maldição em Oslo ou Abu Dhabi. Porquê que é uma maldição para Luanda ou Abuja? Essa é a questão que precisa de resposta e está relacionada com o papel das elites políticas e económicas. Podemos olhar para a Nigéria como um caso de estudo e o papel que o petróleo teve na economia política nigeriana e o fomento da corrupção e o declínio dos sectores não-extractivos a partir da independência. Mas, isso leva a uma discussão sobre o papel das elites políticas e económicas na redistribuição de recursos e criação de redes de patronagem, e hoje a Nigéria é uma democracia (ainda que com insuficiências graves), porém sofre ainda com o impacto dessa má gestão e com a corrupção política. Por isso, o argumento democracia vs. não-democracia não explica tudo na questão de saber se o petróleo é uma maldição.
Quais são as lições para Angola?
O petróleo não é uma maldição nem é uma bênção e, se é visto como uma maldição para Angola, isso está mais relacionado com o papel das elites e das instituições angolanas do que com a presença ou ausência de petróleo. Primeiro, o petróleo é e deve ser visto como um recurso dentro do princípio da equidade intergeracional e daí a importância de poupanças ou fundos soberanos para as gerações futuras. Segundo, o petróleo deve ser visto como um recurso com preços voláteis, e isso implica uma gestão muito criteriosa e prudente das suas receitas e poupanças, até para evitar uma apreciação excessiva da moeda que leva a doença holandesa.
Infelizmente, isso nem sempre ocorre, e a actual crise económica é exemplo disso. Em 2022, de acordo com o BNA, as exportações totais de Angola foram de 50 biliões de dólares (incluindo petróleo, gás e diamantes), isso era mais do que suficiente para termos uma estabilidade dos principais indicadores macroeconómicos. Temos de recuar para 2014, para encontrarmos níveis de exportações semelhantes.
Em 2021, por exemplo, as exportações totais de Angola foram de cerca de 33 biliões de dólares. Esse aumento da receita deveria contribuir para o aumento das reservas internacionais líquidas e assim permitir uma maior folga para o OGE de 2023. Contudo, esse mesmo OGE foi aprovado com um preço de referência de 75 dólares o barril, sabendo que o Brent em Londres está actualmente cotado a cerca de 79 dólares o barril. Por sua vez, no OGE de 2022, o preço de referência do petróleo era de 59 dólares o barril. Podemos, também, acrescentar que o conservadorismo do OGE de 2021 foi abandonado onde o preço de referência foi de 39 dólares o barril. Para além disso, houve um aumento exponencial da despesa de 2021 para 2022 e 2023, e isso explica o colapso da moeda e impossibilidade de acumulação de reservas internacionais líquidas, o que vai levar necessariamente a um orçamento rectificativo.
Mais do que preços baixos de petróleo (que a nosso ver seria a volta dos 40 dólares o barril), o que houve é uma indisciplina orçamental que levou à actual situação. O preço do petróleo, apesar de não estar a 100 dólares, o barril está bastante alto (e há várias razões que explicam esses preços moderados, desde os descontos do petróleo "Ural" Russo até à venda das reservas petrolíferas americanas por parte da administração Biden).
O ponto é que, se num momento como da guerra da Ucrânia de alta de preço do petróleo não conseguimos aproveitar para fazer uma boa gestão macroeconómica e acumular reservas, dificilmente conseguiremos impedir que o petróleo se torne uma maldição. E isso parcialmente é responsabilidade do Ministério das Finanças, ainda que parte do aumento da despesa seja para pagar dívida. A base do OGE de 75 dólares foi irrealista quando já se adivinhava uma ligeira descida dos preços no final de 2022.
Em suma, o problema não é o petróleo, porque a maldição não afecta Oslo ou Abu Dhabi ou Riad, ou Washington, que é o maior produtor de petróleo, a par da Arábia Saudita e da Rússia. O problema são as nossas instituições e elites que se decidem a fazer "festa antecipada", quando é altura de gerir criteriosamente as receitas e ter um controlo forte da despesa, sabendo que existe uma volatilidade inerente aos preços das commodities, e, assim, o petróleo será sempre uma maldição em capitais como Luanda e Abuja.