Assim, releva que a questão do Tribunal de Contas controlar a implementação das políticas públicas está em encontrar "ferramentas e parâmetros que, conciliados com os imperativos democráticos, possam efectivamente favorecer a concretização dos direitos fundamentais." E à crítica apresentada ao controlo de políticas públicas pelo poder judicial relacionada com a deficiência do arranjo institucional, contrapõe a visão de que, no caso dos Tribunais de Contas, ela fica enfraquecida e é contornável, porque a sua própria natureza e a função constitucional que exercem "já pressupõe que tais órgãos sejam tecnicamente preparados e que tenham à sua disposição o aparato e as informações necessárias para uma visão global e abrangente das finanças públicas e, mais propriamente, da gestão de recursos limitados."
Ora, os DESC são reconhecidos como parte dos Direitos Humanos, no quadro da Declaração Universal dos Direitos Humanos. Entretanto, ao contrário dos Direitos Civis e Políticos considerados como de aplicação imediata, os DESC são tidos, no Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC), como de natureza programática, porque a sua concretização é progressiva por depender da disponibilidade de recursos; i.e., está sujeita à "reserva do possível". É por isso que, na literatura especializada, se manifestou uma preocupação de natureza jurídica, pois considera-se que a sujeição da concretização dos DESC à "reserva do possível" limita a sua judicialização, além de poder constituir desculpa para a sonegação de direitos, o que torna as normas constitucionais que os consagram ineficazes para assegurar a sua efectivação.
Entretanto, em relação ao PIDESC, o entendimento do Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais (CDESC) das Naçoes Unidas é de que cada Estado Parte deve assegurar a satisfação de níveis essenciais mínimos de cada um dos direitos ["mínimo existencial"], considerando-se em falta com as suas obrigações em relação ao Pacto quando um número significativo de indivíduos se encontra deles privado. Então, para muitos autores o "mínimo existencial", porque, supostamente, de aplicação imediata, devolve alguma eficácia às normas que consagram os DESC, pois os Estados tornam-se demandáveis judicialmente se estiverem com ele em falta. Mas o CDESC considera também que um Estado Parte pode ser desculpabilizado do fracasso em garantir o "mínimo existencial" por falta de recursos, desde que demonstre "que foram efectuados todos os esforços para usar todos os recursos que estão à disposição, num empenho para satisfazer, prioritariamente, essas obrigações mínimas" . Isso demonstra que a limitação de recursos para prover direitos que correspondem a prestações do Estado é uma realidade objectiva, de modo que o "mínimo existencial" não resolve o problema da percebida ineficácia das normas constitucionais respeitantes aos DESC, já que a sua judicialização não resolve o problema da escassez de resursos ante necessidades ilimitadas.
Em face disso, entendemos que o melhor que há a fazer para a optimização da concretização dos DESC é assegurar-se o máximo possível de disponibilidade de reursos pelo Estado e a utilização destes com o máximo de eficácia possível. Para o efeito, o Estado deve ser induzido a, efectivamente, empenhar-se em satisfazer prioritariamente os DESC mínimos dos cidadãos, com todos os esforços para usar todos os recursos que estão à disposição de maneira óptima. É aqui que, alinhando-nos com a visão o Juíz Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas de Angola no artigo em referência, consideramos que o Tribunal de Contas deve actuar escrutinando o empenhamento e o esforço dos órgãos competentes do Estado nesse desiderato.
Então, como proceder?
Os DESC estão consagrados na Constituição da República de Angola (CRA), a qual assume também a programaticidade e progressividade da sua efectivação (cf. o n.º 2 do artigo 28.º e o artigo 21.º, respectivamente). Por outro lado, a CRA estabelece que o Estado coordena, regula e fomenta o desenvolvimento nacional com base num sistema de planeamento regulado por lei, com o objectivo de promover o desenvolvimento sustentado e harmonioso do país, assegurando a justa repartição do rendimento nacional, a preservação do ambiente e a qualidade de vida dos cidadãos (cf. o artigo 91.º), assim como o facto de que o Orçamento Geral do Estado (OGE) "constitui o plano financeiro anual ou plurianual consolidado do Estado e deve reflectir os objectivos, as metas e as acções contidos nos instrumentos de planeamento nacional" (n.º 1, artigo 104.º). Deste modo, deve ser em sede dos instrumentos de planeamento (políticas, planos, programas, projectos e actividades) - enquanto base para a afectação dos recursos públicos - e do OGE - enquanto expressão financeira das prioridades estabelecidas naqueles - que se devem manifestar a dimensão dos esforços e dos recursos e a natureza das prioridades do Estado na efectivação dos DESC, pelo que é sobre eles que o Tribunal de Contas deve incidir a sua acção de controlo das políticas públicas.
No processo de planeamento, os objectivos devem ser estabelecidos tendo em atenção o estado da concretização dos DESC, contemplando a definição das políticas, a avaliação dos recursos disponíveis e a consequente escolha das acções prioritárias a implementar (programas, projectos e actividades), salvaguardando-se a sua racionalidade, eficácia e eficiência. A orçamentação, consubstanciada na afectação dos recursos às acções, constitui a etapa seguinte. Antes disso, porém, o Estado deve assegurar a optimização da geração de rendimentos na sociedade e, consequentemente, optimizar a arrecadação de recursos para si.
Por outro lado, é necessário assegurar-se que o Tribunal de Contas de Angola tenha capacidade de realizar, efectivamente, o controlo das políticas públicas pelo escrutínio dos instrumentos de planeamento e do OGE. O facto é que a prática do controlo do Tribunal de Contas de Angola não está em linha com a visão apresentada pelo seu presidente no artigo ora referido, pois aquele não tem realizado a avaliação da implentação das políticas públicas. Veja-se, p.ex., que entre as constatações feitas pelo Tribunal de Contas em relação à Conta Geral do Estado de 2023 e as correspondentes recomendações, nenhuma se reporta à avaliação da racionalidade da despesa pública, designadamanete a sua oportunidade, eficácia e eficiência.
Entendemos que isso decorrerá da insuficiente ou falta de competências técnicas, o que não confirmaria a presuposição do seu presidente em como "o exercício da fiscalização financeira do Estado já pressupõe que tais órgãos [Tribunais de Contas] sejam tecnicamente preparados". De resto, mesmo no que respeita ao controlo da legalidade, o exercício do Tribunal de Contas de Angola parece ser falho. Daí compreender-se que a gestão financeira pública angolana manifeste ainda deficiências críticas, e. g.: insuficiente articulação entre o planeamento e a orçamentação; derrogação, em sede das leis orçamentais anuais, das normas constitucionais e legais que previnem a alteração dos OGE em execução pelo poder executivo sem o escrutínio da Asssembleia Nacional (AN); desorçamentação consciente de despesas por inscrição de créditos orçamentais insuficientes e aprovação de orçamentos não inteiramente financiados; recurso ao ajuste directo de contratos sem o preenchimento dos requisitos exigíveis; falta de escrutínio dos "negócios consigo próprio"; derrogação, em sede das leis orçamentais anuais, das disposições da Lei Orgância do Banco Nacional de Angola que previnem que este financie o défice público. Mas preocupante foi constatar o aparente desconhecimento da Lei do OGE por todo um tribunal, como deixou perceber o facto ter referido, no Parecer à Conta Geral do Estado de 2023, de que os prazos de submissão da proposta pelo Governo e da aprovação do OGE pela AN não foram observados, quando, tendo 2022 sido ano eleitoral, os prazos a considerar eram até 15/12, para o Governo, e ate 15/02, para a AN.
Então, ao Tribunal de Contas de Angola coloca-se o desafio de reunir as necessárias competências técnicas para que possa realizar, a contento, o escrutínio do empenhamento e do esforço dos órgãos competentes do Estado na concretização dos DESC. E nisso é de se considerar o alargamento da experiência profissional que se considera relevante para juízes e técnicos do tribunal além da contratação pública, finanças públicas, auditoria e similares, mais consentâneos com o mero controlo da legalidade.n
* Texto adaptado do artigo do autor "Direitos Económicos, Sociais e Culturais em Angola - uma abordagem para a sua efectivação sob a "Reserva do Possivel", 2.º Congresso Angolano de Direito Constitucional, Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, Luanda, Novembro de 2023.
1 Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, Comentário Geral, N.º 3: Artigo 2.º, n.º 1 (A Natureza Das Obrigações Dos Estados Partes), Quinta Sessão, 1990, conforme consta em "Compilação de Instrumentos Internacional de Direitos Humanos, Provedoria dos Direitos Humanos e Justiça", 1.ª edição, UNDP Timor Leste. p. 108, parág. 10. 1Op. cit.
*Economista